Kâğıt Sektöründeki Faaliyetlerin Rekabet Kurulu Kararları İle Değerlendirilmesi

Sektöre İlişkin Bilgiler

Küresel kâğıt üretiminde 2019 ve 2020 yıllarında yaşanan sırasıyla düşüşler, pandemi ile önce Çin’de ve ardından tüm dünyada ortaya çıkan üretim kesintileri ve karantina kısıtlamalarından kaynaklanmıştır. Yine pandeminin etkisi, uzaktan çalışma ve eğitimde online derslere geçiş nedeniyle baskı ve yazı kağıdına olan talebin azalmasına neden olmuştur.

Pandeminin etkilerinin azalması ve e-ticaretin hızlı büyümesi ile sektör tekrar canlanmaya başlamıştır. Üretim artışının büyük kısmını karton oluşturmakta olup karton ihtiyacının artmasının en büyük kaynağı e-ticaretteki artış olarak değerlendirilmektedir. E-ticaret satışlarındaki yüksek artış ile birlikte 2022 yılının sonunda karton, küresel kâğıt üretiminin üçte ikisini oluşturmuştur.

Küresel kâğıt ve karton üretimi 2020’ye göre 2021 yılında yüzde 1.4 artarak 408.6 milyon tona, 2022 yılında ise 416 milyona çıkmıştır.

Rekabet Kurulu’nun 22.11.2018 tarihli 2018-3-64 Dosya, 18-44/695-340 Karar sayılı kararının değerlendirilmesi

Rekabet Kurulu (Kurul) tarafından re’sen başlatılan ön araştırmanın konusunu esas itibarıyla, aşırı fiyatlanma, stoklarda yer alan hammadde ve ürünlere yönelik mal vermenin reddi ve hakim durumun kötüye kullanılması şeklinde 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’a (RKHK) aykırı uygulamalardan kaynaklanıp kaynaklanmadığının re’sen incelenmesi oluşturmaktadır.

İşbu araştırmaya konu olan son dönemlerde basın ve yayın organlarında kâğıt ve kâğıt ambalaj sektörü hakkında yer alan haber içerikleri ise aşağıdaki gibidir:

• Kâğıt sektörünün iki temel hammaddesinin bulunduğu ve ikisinin tedarikinde de sıkıntı yaşanmaktadır.
• Birinci hammadde geri dönüştürülmüş atık kâğıtlardan elde edilmekte, ikincisi de selüloz denen ve çeşitli ağaçlardan elde edilen hammaddedir.
• Geri dönüşüm kâğıtlarındaki sorunun ülkedeki toplama sisteminin verimli olmamasından kaynaklanmakta, bu nedenle atık kâğıtların ithal edilmektedir.
• Selüloz temininde de yurt dışına bağımlı olunması sebebiyle kâğıt fiyatlarının kontrol altına alınamamaktadır.
• Kâğıt, oluklu mukavva üretiminde maliyet kalemlerinin yaklaşık %80’ini oluşturan önemli bir girdiyi oluşturmaktadır.
• Yılbaşından bu yana geçen sürede kâğıt fiyatlarında yerli piyasada yaklaşık olarak %70 artış kaydedilmiştir.
• İthal olanlarda ise döviz bazlı fiyatın artmasından dolayı ciddi bir artış yaşandığı ve fiyat artışının %100’e yaklaşmıştır.”

Kurul tarafından hukuki inceleme yapılmadan önce hakkında inceleme yapılacak teşebbüslerin, dosya konusunun, ilgili ürün pazarının ve ilgili coğrafi pazarın tespiti amacıyla sektöre ilişkin detaylı bir inceleme başlatılmıştır. Yapılan inceleme ile sektörün üretim konuları, üretimde kullanılan hammaddeler, ürünlerin çeşitliliği ve kullanım alanları, sektörde faaliyet gösteren teşebbüsler -ürettikleri ürünler, pazar payları, hakim durumda olarak nitelendirilebilecek olup olmadıkları- gibi hususlarda bilgi edinilmesi amaçlanmıştır.

Yapılan inceleme ile tüm hususlarda bilgi toplanmasının akabinde İnceleme ve Değerlendirme aşamasına geçilmiştir.

Hakim Durum Araştırması

RKHK m.3 uyarınca hakim durumun tanımı “Belirli bir piyasadaki bir veya birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyat, arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücünü” şeklinde yapılmış olup ilgili sektörde hakim durumda bulunan teşebbüs/teşebbüslerin var olup olmadığı tespit edilmek istenmiştir.

Hakim durumun belirlenebilmesi bakımından üç ayrı etkenin dikkate alınması gerekmektedir. Bunlar; (i) ilgili teşebbüs ve rakiplerinin pazardaki konumları, (ii) halihazırdaki rakiplerin büyümesi veya muhtemel rakiplerin pazara girmesinin ilgili teşebbüs üzerinde yaratacağı baskı, baskı ve son olarak da (iii) ilgili teşebbüsün müşterilerinin sahip oldukları dengeleyici güçleridir.

“2017 yılı itibariyle geniş anlamda kâğıt sanayinde toplam 2.570 teşebbüsün faaliyet gösterdiği, kâğıt sektörleri içerisinde en çok sayıda teşebbüse sahip olan alt grubun 1.310 teşebbüs ile oluklu mukavva sektörü olduğu, oluklu mukavva sektörünü 450 teşebbüs ile kâğıt ve kartondan üretilen diğer ürünler alt sektörünün izlediği, oluklu mukavva sektöründeki teşebbüs sayısının ise 2010 yılından itibaren artış gösterdiği tespit edilmiştir. … Yine, ambalaj kâğıtları ve oluklu mukavva sektörü birlikte ele alındığında; MODERN KARTON ve MODEN OLUKLU’nun %(…), KİPAŞ’ın %(…..), KMK’nın %(…..), DENTAŞ’ın %(…..)’luk tahmini pazar payları göz önüne alındığında, kalan teşebbüslerin piyasanın yaklaşık %37-56’sını oluşturduğu ve sektörde çok sayıda teşebbüsün faaliyet gösterdiği anlaşılmaktadır. … Nitekim oluklu mukavva sektöründeki dernek faaliyetlerini yürüten OMÜD’ün 74 üyesinin bulunması da bu durumu desteklemektedir. Ayrıca OMÜD tarafından sağlanan bilgilere göre, dernek üyesi olmayan 52 oluklu mukavva fabrikası bulunmaktadır. Karton ambalaj sektörü bakımından ise, elde edilen bir pazar payı verisi olmayıp dernek olarak varlığını sürdüren KASAD’ın 45 üyesi bulunduğu gerçeğinden hareketle bu piyasanın da çok sayıda teşebbüsten müteşekkil olduğu görülmektedir. Dolayısıyla incelenen sektörlerden herhangi birinin mevcut durumda hakim durumda nitelendirilebilecek teşebbüslerin olabileceği bir yapı sergilemediği sonucuna ulaşılmıştır.”

Kararda da görüleceği üzere tüm etmenler değerlendirilmiş olup sektörün çok oyunculu olması ile pazardaki çeşitlilik, teşebbüslerin pazar paylarının – genele oranı değerlendirilmiş ve hakim duruma ilişkin bir yapı olmadığına karar verilmiştir.

Rekabete Aykırı Eylemlerin Araştırılması

OLAY 1:

Kurul tarafından yapılan yerinde incelemede iki teşebbüs arasındaki yazışmalarda ‘işbirliği’, ‘ortaklık’, ‘anlaşma’ gibi ifadeler uyumlu eylem olarak değerlendirilebilecek olması nedeniyle durumun aydınlatılması amacıyla Kurul, RKHK m. 14 uyarınca teşebbüslerden bilgi istemiş ve doğrudan taraflara soru yöneltmiştir.

Kurul tarafından yapılan incelemede somut olayda uyumlu eylemin gerçekleşip gerçekleşmediğinin tespit edilmesi için aşağıdaki hususlara ilişkin cevaplar önem arz etmektedir:

• Teşebbüsler arasında operasyonel süreçler ile ilgili yazılı bir sözleşme olup olmadığı,
• İlgili sektöre ilişkin büyüme veya küçülmeye yönelik; hisse/işletme devri, makine alım satımı vb. devralma ve/veya satış işlemi gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği,
• Teşebbüsler arasındaki ticari ilişkinin kapsamı,
• Teşebbüsler arası pay sahipliği durumu,
• Yatırım stratejileri

“… Yazışmalarında ticari sır niteliği taşıyabilecek ve rekabete hassas olası işbirliği planlarını, fabrikalarının kapasite bilgilerini, sektörel bazlı yatırım stratejilerini paylaşıyor olmaları ve yazışmada ‘işbirliği’, ‘ortaklık’, ‘anlaşma’ gibi sözcüklerin de yer alması bakımından Delil 1, 2 ve 3 önem arz etmektedir… MONDİ ile KİPAŞ arasında 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi uyarınca ihlal olarak değerlendirilebilecek bir anlaşma niteliği taşıyıp taşımadığı konusunda duyulan endişe üzerine, MONDİ ve KİPAŞ’tan bilgi talep edilmiştir. … Teşebbüslerin aralarındaki ticari ilişkinin dikey nitelik arz ettiğini ortaya koyan cevabi yazılar çerçevesinde; KİPAŞ’ın MONDİ’den herhangi bir ürün alımı yapmadığı, ancak MONDİ’nin KİPAŞ’tan başta fluting olmak üzere test liner ve az miktarda da kraft ürünü satın aldığı beyan edilmiştir. … Mezkûr dikey ilişki merkezinde taraflar arasında ortak çıkar birliğine ve/veya koordinasyon güdüsüne sebebiyet verebilecek herhangi bir bağlantı olup olmadığının anlaşılması gayesiyle pay sahipliğine dair sorular yöneltilmiş, buna mukabil verilen yanıtlarda; Mondi Grup Şirketlerinin KİPAŞ ya da KİPAŞ’ın ait olduğu grup şirketlerinde herhangi bir pay sahibi olmadığı, ayrıca MONDİ’nin halka açık bir şirket olduğu, hissedarlarının her an değişebildiği, halka açık hisse sahiplerinin başka hangi teşebbüslerde pay sahibi olduğunun MONDİ tarafından bilinmediği belirtilmiştir. KİPAŞ tarafından ise, KİPAŞ’ın ait olduğu grup hissedarlarının herhangi birinin MONDİ veya MONDİ’nin ait olduğu grup şirketlerinde bir payı bulunmadığı ifade edilmiştir. … Son olarak, MONDİ ve KİPAŞ’ın yatırım stratejilerini, aralarında geçen yazışmaları konu alan Delil 1, 2 ve 3’te yer verilen hususlar doğrultusunda yönlendirip yönlendirmediklerini anlamak maksadıyla teşebbüslerden son üç yıl içinde oluklu mukavva üretimi dışında kâğıt pazarı ve geri dönüşümlü kâğıt (RCB) pazarında yaptıkları yatırımlar hakkında açıklama talep edilmiş; buna istinaden gönderilen belgelerden, MONDİ ile KİPAŞ’ın yatırım planlarının bahsi geçen Delillere konu yazışmaların yapıldığı Aralık 2017 ve Temmuz 2018 dönemi sonrasında önemli bir değişiklik göstermediği sonucuna ulaşılmıştır. Anılan yazışmadan, KİPAŞ’ın; MONDİ’nin teklifine rağmen, MONDİ’nin odaklanmayı planladığı oluklu mukavva üretimine yönelik yatırımlarını devam ettireceği, bir başka deyişle KİPAŞ’ın, MONDİ’nin teklifinin aksine, oluklu mukavva sektöründeki yatırımına devam ettiği görülmektedir. Dolayısıyla rekabete aykırı danışıklı ilişkinin somut vaka özelinde gerçekleşmediğini söylemek mümkündür.”

OLAY 2:

KASAD’ta gerçekleştirilen yerinde inceleme ile 19.04.2018 tarihinde gerçekleştirilen KASAD olağan yönetim kurulu toplantısında görüşülen konuların yer aldığı “Toplantı Bilgileri” başlıklı belgeler incelenmiştir. İşbu belgelerde yer alan ifadelerin RKHK m.4’e aykırı olarak uyumlu eylem oluşturup oluşturulmadığının tespit edilebilmesi amacıyla inceleme yapılmıştır.

Bu hususa ilişkin yapılan incelemeye esas alınan hususlar aşağıdaki gibidir:

• Teşebbüsleri yönlendirecek şekilde fiyat belirlenmesine ilişkin bir yönetim kararı olup olmadığı,
• Teşebbüslere fiyat belirlenmesinde baskıcı bir tutum sergilenip sergilenmediği,
• Toplantının akabinde teşebbüslerin bu öneriye istinaden fiyatlarında değişiklik yapıp yapmadıkları,

“Diğer taraftan, karton ambalaj sektöründe faaliyet gösteren 45 üye tarafından kurulan bir teşebbüs birliği konumundaki KASAD’da yapılan yerinde incelemede, dosya konusu iddialar doğrultusunda sektörde rekabete aykırı bir anlaşma, uyumlu eylem yahut teşebbüs birliği kararının veya eyleminin bulunduğunu gösteren herhangi bir bulguya ulaşılamamakla birlikte, Delil 4 ve 5’e konu yazışmalar merkezinde; bristol karton çeşidinden üretilen karton ambalaj ürünleri için müşterilere verilecek tekliflerin döviz cinsinden yapılması hususunda bir KASAD yönetim kurulu kararı bunup bulunmadığına dair şüphe hasıl olmuş, bu şüphenin giderilmesi amacıyla KASAD yönetim kurulu üyelerinden bilgi ve belge istenmiştir. Buna mukabil sunulan veriler doğrultusunda oluşturulan ve 2018 Ocak’tan günümüze kadar yapılan karton ambalaj satışları içinde dövizle yapılan satışların oranını ay bazında gösteren Tablo 4 ekseninde ve ayrıca yönetim kurulu üyelerinden birinin temsil ettiği CÖMERTLER ile yapılan görüşme neticesinde, kurulda temsil edilen teşebbüslerin 19.04.2018 ve 13.08.2018 tarihlerinde yapılan KASAD yönetim kurulu toplantılarına bağlı olarak satış koşullarıyla ilgili herhangi bir değişiklik yapmadığı kanaatine ulaşılmıştır. .. ilgili teşebbüslerin 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiklerine yönelik herhangi bir bilgi, belge ya da bulgunun varlığından bahsedilemeyecektir.”

OLAY 3:

Son olarak teşebbüslerin üretimini gerçekleştirdiği ürünler bazında Fiyat, Maliyet ve Stok Analizi yapılmıştır. Bu husus da değerlendirilirken son 3 yıllık belgeler talep edilmiştir. Yapılan değerlendirmeler sonucu teşebbüslerin stok miktarlarının çok inişli-çıkışlı olduğu, bu miktarlarda belirgin bir artış trendinin gündeme gelmediğine karar verilmiştir.

Yapılan incelemeler neticesinde kurul;

• Kâğıt ve kâğıt ambalaj sektörleri bakımından anılan sektörlerin çok oyunculu yapısına istinaden hakim durum tespiti yapılamadığından; aşırı fiyatlama, stoklarda yer alan hammadde ve ürünler bakımından mal vermenin reddi ve hakim durumun kötüye kullanılması yoluyla 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin ihlalinin söz konusu olmadığı,
• Gerçekleştirilen yerinde incelemeler ve dosya kapsamında edinilen bilgi ve belgeler doğrultusunda, bahse konu sektörlerde yaşanan fiyat atışlarının aynı Kanun’un 4. maddesine aykırı bir danışıklı ilişkiden kaynaklandığına ilişkin bulguya ulaşılmadığı,

Açıklanan nedenlerle, hakkında re’sen önaraştırma yapılan teşebbüs ve teşebbüs birlikleri bakımından 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı kanaatine varmıştır.

Değerlendirmelerimiz:

• Kurul’un uyuşmazlıkları hukuki olarak değerlendirmeden önce geniş çapta sektörel araştırma faaliyetinde bulunması ve bu sayede sektöre ilişkin detaylara hakim olması Kurul’un uyuşmazlık konusunu değerlendirirken somut olay hakkında daha doğru ve hakkaniyetli bir sonuca ulaşmasını sağlamaktadır. Kurul’un bu tutumunun sektörlerin/ticaret hayatının çeşitliliği ve yaptırımların ağırlığı dikkate alındığında yerinde olduğu kanaatindeyiz.
• Kurul sektör hakkında basında ve medyada yer alan haberlere binaen RKHK m.27 uyarınca kendisine tanınan yetki ile re’sen soruşturma başlatmıştır. Bu durum Kurul’un, yalnızca karşısına gelen uyuşmazlıklarda yargı mercii olmadığının; aktif olarak sektörleri ve piyasayı takip ettiğinin, yaşanan olağanın dışındaki değişimleri dikkate aldığının bir göstergesi olarak karşımıza çıkmaktadır.